浙江省域空间开发的思考

1. 浙江省国土空间概况

根据自然地理条件和经济地理条件，浙江的国土空间可划分为环杭州湾地区、温台沿海地区以及金肴丽地区，对于浙江省目前国土空间概况，本文将主要分这三个区域来说明。

1.1. 环杭州湾地区

环杭州湾地区北与江苏省、上海市相邻，西与安徽省相接。经过改革开放30多年以来的发展，该区域的近沪经济走廊已经发展起来，再加上已发育比较成熟的杭州都市经济圈和宁波都市经济圈，目前环杭州湾地区已经形成了“两圈一廊”的格局。环杭州湾地区是以上海为龙头的长江三角洲地区的重要组成部分，主要包括了杭州、宁波2个特大城市，绍兴1个大城市，嘉兴、湖州、舟山、慈溪、余姚、诸暨、上虞7个中等城市，以及一批人口达10万人以上的中心镇，是浙江省人口、经济、城镇最密集的地区。

图 1- 1杭州湾地区城市规模状况

环杭州湾地区是浙江省最发达的区域，目前该区域正以开发面、生态面、海洋面三个层次的发展为指导，形成“滨海、环湖、沿路”三条城市与产业带，西部与南部山地生态持续性保护区、杭嘉湖与雨绍平原人文生态建设保护区、东部沿海海洋生态强制性保护区三个生态保护区;以“加密、成网、贯通”为原则，正在实施建设高速公路网，争取建设高速公路市、县的覆盖率达到100%，并通过国道、省道改造形成与高速公路网相配套的高等级公路网络；以沪杭铁路、浙赣铁路、宣杭铁路、萧雨铁路和角台铁路五大铁路干线为依托，重点建设铁路轨道运输骨架，从而全面对接上海轨道交通系统。此外，该区域以其现有的各类开发区(园区)为基础，依托“沿路、环湖、滨海”三大城市与产业带的组织，通过对开发区(园区)的整合与扩容，正重点建设杭州西部产业区、杭州东部产业区、湖州临杭产业区、湖州环太湖产业区、嘉兴沿路沿边产业区、嘉兴沿海产业区、宁波沿湾产业区、舟山产业区、宁波临港产业区、宁波沿路产业区、绍兴南部产业区、绍兴滨海产业区共12个重点发展区域。

1.2. 温台沿海地区

温台地区东临东海，南邻福建，西接金华市、丽水市，北接宁波市、绍兴市，包括鹿城、欧海、龙湾、椒江、黄岩和路桥6个市辖区，洞头、永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺、仙居、天台、三门和玉环10个县，瑞安、乐清、临海和温岭4个县级市。该区域按照规划的山区生态带、滨海生态带和海洋保护与开发带三条功能带为指导，以依托沿海大通道、雨台温高速与宁波、杭州、上海相连接的沿海轴线通道，依托温福铁路与闽北、福州相连接的温福通道，依托台绪高速、金丽温高速、龙丽温高速及金温铁路与丽水、金华相连接的内陆通道为拓展通道，温台沿海区域正努力建设成“一轴两群三带”的产业带发展格局。

目前，温台地区的工业经济发展空间布局总体呈现沿线、沿海、沿江发展的格局。雨台温高速公路及104国道沿线区域是温台地区工业经济的主轴区域，几乎集中了温台地区全部的国家级、省级开发区和主要的工业园区;东南沿海地区以港口为依托，发展临港经济;沿江(始丰溪灵江、甄江、飞云江、鳌江)发展的区域则是104国道沿线经济在温台地区内陆的延伸带。

温台沿海地区的城市规模相比环杭州湾地区的城市规模较小，其城市人口多聚集在经济相对比较发达市辖区和县级市。

图 1- 2 09年温台沿海区城市人口状况

1.3. 金衢丽地区

金衢丽地区是北接沪宁杭，东邻雨温台，西南辐射皖赣闽的大长三角南部重要区域，包括金华市、衢州市、丽水市所辖3市5区及19个县，是浙江省极其重要的生态屏障。 金衢丽地区的城镇具有点轴分布、盆地聚集、中心极化的空间分布特征，目前该区域的空间发展规划是组织集中与分散相结合的城市、城镇群格局，构建“两区三核多点”的生产力空间布局。两区是指杭金衢和金丽温高速公路沿线“T”型产业带和资源丰富、生态要求较高的生态型经济发展区;三核是指在产业带内逐步形成浙中城市群、四省边际中心城市和浙南山区中心城市三个增长极核。

浙中城市群是金衢丽地区发展的龙头，主要包括金华市区、义乌市、永康市、兰溪市、东阳市及浦江县、武义县的城镇密集地区。该城市群目前以铁路和杭金衢、金丽温高速公路、330国道以及省道等主要交通走廊为轴线，采用组群式网络化发展模式，逐步形成了以重点城镇为节点、以快捷通道为轴线、以产业集群为依托的网络状开发格局。浙南山区中心城市目前正加快推进山区人口城市化进程，拓展城市发展空间，已逐步形成了以丽水市区、青田县、络云县为主要增长点、快速通道为纽带的点一轴开发格局。至于四省边际中心城市的发

展，目前衢州的发展力度正逐渐加大，初步形成了以浙赣铁路为主轴、常山港为支轴，东起龙游县湖镇、西南至江山市贺村镇、西北至开化县华埠镇的Y型开发格局。

金衢丽地区的城市规模比温台地区的城市规模还要小，城市(镇)的人口多在50万人以下，这主要是由于该区域属于浙南山区，多生态型经济发展区，故而人口聚集程度较小，从而城市规模较小。

图 1 3金衢丽地区人口规模状况

2. 不同时期浙江省的空间结构

2.1. 十五时期

经过改革开放二十年的建设，浙江省已从资源贫乏的农业省份发展为工业为主的经济大省，经济总量和综合实力进入全国前列，工业化已步入中期发展阶段并向工业化后期开始过渡，城乡人民生活提前实现小康，城乡社会面貌发生了深刻变化。九五时期浙江省的空间结构规划已基本实现:即以中心城市和沿海港口为依托，以交通运输为主轴线的“三区三带”的区域经济布局已经初步形成，呈现圈状和带状集聚的发展态势。在此基础上，“十五”计划提出了“三极辐射、三带集聚、两域拓展”的空间发展结构，即进一步突出城市的集聚和带动作用，强化以城市为中心的区域发展模式，增强杭州、宁波、温州三大中心城市的集聚效应和辐射功能，加快沪杭雨和杭宁高速公路沿线、雨台温高速公路沿线、杭金街和金丽温高速公路沿线三大经济带的要素集聚，加快山区和海洋两大区域的综合开发。

2.2. 十一五时期

十一五时期，浙江省迎来了新的发展局面，城市发展出现了大都市区化的新的发展趋势:在美、日、欧等发达国家，大都市区已经成为城市发展的主要形式和国家经济发展的主体;在我国，长江三角洲、珠江三角洲、京津唐三大城市群汇集了全国30%的国内生产总值和高达73%的外国投资，已经成为中国经济社会发展的巨大增长极。此外，沿海经济发达省市已经形成了比较清晰的发展结构:上海市已形成了“三个圈层”的空间结构，江苏省已形成了“三圈三带”的空间结构，珠三角已经形成了“一脊、三带、三圈、五轴”的空间结构，长江三角洲地区一体化程度加快，已经跻身为世界六大城市群之一。

在这样的发展背景下，近年来，浙江省相继提出了城市化战略、强县战略、中心镇战略、先进制造业基地建设、生态省建设等发展设想，迫切需要加强区域间的相互衔接，在地域空

间加以统筹考虑和有机整合。此外，由于行政区经济的过强发展，全省开发区“多、小、低、散”、大型基础设施建设各自为政、生态环境恶化等区域性问题也需要科学的空间发展战略加以引导和整合。为此，浙江省政府提出了十一五时期浙江省空间发展结构要围绕提升浙江经济国际竞争力这一中心，突出“经济区域”原则，打破行政区划界限，按照区域经济发展的内在要求进行合理规划，融入长三角都市经济圈，优化省内区域经济布局;突出“生态优先’，原则，合理界定各类生态功能区，严格加以保护;突出“城市核心”原则，发挥中心城市的辐射和带动作用，积极导入城市经济圈发展模式;突出“交通关联”原则，既要发挥交通网络对形成高效合理的空间发展结构的引导作用，又要根据空间结构合理化要求优化交通网络;突出“双重协调”原则，综合发挥政府调控和市场调节的作用，协调不同空间主体的发展利益。

依据上述原则，在科学吸收、整合现有战略的基础上，浙江省政府制定了“一域四圈三带两翼”的省域空间发展框架。基本框架为:以杭州湾地区为龙头，加快接轨上海，融入长三角区域经济一体化;以杭、雨、温都市圈和浙中城市群“四圈”为发展的核心区域，加快区域中心城市和城市群建设，按照“35221’，的城镇体系规划，形成特大城市、大城市、中等城市、小城市和中心镇协调发展的格局;根据区位条件和资源环境承载能力，建设分工合理、优势互补、特色鲜明的环杭州湾、温台沿海、金肴丽高速公路沿线三大产业带，推动产业集群化发展;重视保护和合理开发浙西南、浙西北丘陵山区与浙东沿海近海海域，形成以主要森林资源、重要江河源头保护区为重点的“绿色屏障”与以海洋自然保护区、海洋特别保护区为重点的“蓝色屏障”两大生态屏障。

2.3. 十二五时期

十一五计划的顺利实施使浙江省进入了社会经济发展的良好状态。杭州、宁波两大都市圈日趋成熟，温州都市圈和浙中城市群这两大都市经济圈已初见雏形。由于都市圈化的发展有助于资源要素的流动，因此四大都市圈的发展大大地缓解了浙江省人多地少、资源短缺的压力，保障了可持续的社会经济发展。此外，三大产业带也已经顺利地建设起来:以信息产业为主导的产业集群已经在环杭州湾产业带初步形成;温台沿海、金衢丽高速公路沿线两大产业带也在按照规划一步步发展起来，且其发展已初见成效一一两大产业带的发展已经促使浙西南丘陵山区的经济增长速度逐年加快。尽管处于浙南山区的龙泉市、遂昌县、景宁县等地区的经济水平仍然在浙江省属于落后水平，但是与之前的经济水平相比较已经有了很大的提高。

3. 推进浙江空间发展结构优化的对策建议

3.1. 大力推进不同类型区域的协同发展

一是统筹城乡发展，推进城乡一体化。

改革开放以来，我省放手发展乡镇企业和个体私营经济，积极推进小城镇建设，农村工业化、城市化、农民收入均处于全国前列，但促进城乡协调发展的任务依然繁重：提高农业效益、建设现代农业，面临农业生产经营方式落后和农产品流通方式落后的制约；改变农村面貌、建设现代农村，面临城市带动、辐射能力弱和投入结构不合理的制约；加快农村劳动

力转移、提高农民收入，面临就业、社保、户籍、教育等城乡分割体制的制约。

“十一五”时期要结合各地实际，因地制宜地推进城乡一体化，进一步提高城乡协调发展水平。环杭州湾地区是浙江城镇最密集、城市化水平最高、基础设施最完善的区域，应率先消除城乡壁垒，成为全省统筹城乡发展、推进城乡一体化的先行区；金衢丽地区要把中心城市特别是县城的培育放在首要位置，适当兼顾部分中心镇，形成以城带乡的主体，进而带动广大农村地区的发展；温台地区要在工业化快速推进中处理好城乡协调发展，合理界定城乡各种功能分区，提高基础设施的共建共享水平，完善城镇群的城市功能。

二是要以人的发展而不是区域的经济增长为核心，推动欠发达地区跨越式发展。 我省还有欠发达乡镇211个，成为全面建设小康社会、提前基本实现现代化的难点和重点。“十一五”时期要突出以人为本，着眼于提高人均收入水平、提高人的现代素质。突出欠发达地区作为省域生态屏障的功能，处理好地区经济发展与全省生态保护的关系，不以牺牲环境为代价盲目追求经济增长，相应的政绩考核可单独作为一种类型。突出“三个强化”的发展重点，强化生态资本开发，通过全面开放化生态资源优势为产业优势，发展生态型产业，实现经济发展与环境保护的双赢；强化人力资本开发，加强基础教育与农民培训，提高劳动力就业和创业能力，探索建立人力资本柔性吸纳机制；强化与发达地区的联动发展，通过深入实施“山海协作”、“百亿帮扶”、“欠发达乡镇奔小康”三大工程，建立合理的资源补偿机制，推动发达地区与欠发达地区对口协作、工业异地开发、异地代保。省级政府在财政支出上加大对欠发达地区基础设施和科技教育的投入力度。

3.2. 积极探索新的区域管理体制

改革开放以来，我国普遍将原有的地区行署改变成“市带县”的管理体制，其目的是通过给地方放权，试图以中心城市带动和组织区域经济的发展，但实际效果并不理想。尤其是随着经济发展和城市化的推进，这一体制已日益难以满足城市的发展趋势。首先，中心城市无法有效发挥地区级政府的区域性职能。在经济欠发达地区，中心城市强调自身的壮大而牺牲周边县（市）的利益；在经济发达地区，中心城市又无力组织、协调周边县（市）的发展。这种情况同样表现在县（市）/镇之间，进而造成城乡管理的脱节。其次，县（市）的发展活力和积极性受到一定程度的束缚。地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。再次，各级城镇政府间的有效协作无法有效开展。“市带县”体制是一种具有很强等级关系的管理模式，下级政府对上级政府负责，上级政府可以越级对下级政府的日常活动进行强有力的干预，不同行政区的城镇之间，即使经济社会联系再紧密，也往往由于隶属关系不同而以形成有效的分工与合作。 近年来，我省根据经济社会发展和城市化趋势，对改革“市带县”体制进行了一些尝试，如推行的“强县扩权”战略，就是对这一体制某种程度上的改良。“十一五”时期，可以在培育城市经济圈的基础上，更加积极地探索新的区域管理体制。

一是对现行省、地、县之间的多重管理体制进行合理改造，减少纵向管理层次，合理配置管理职能。

首先，应在科学界定城市经济圈范围的基础上，在城市经济圈内实行真正意义上的“市带县”体制。划入城市经济圈的县（市）由城市经济圈的中心城市实施包括人事、财政、土地在内的全面管理，中心城市对省负责。城市经济圈以外的县（市）则由省直接管理，减少“市管县”这一层次。城市经济圈之间的协调发展问题，可以由省级政府及有关部门协调解决。

其次，要对城市经济圈各层次政府进行合理的职能分工。下层的县（市）政府负责所在城市的日常社会服务职能，如教育、住房、卫生等；上层的中心城市政府则负责全地区的区域性服务职能，如区域性基础设施的协调建设、环境保护、土地开发管理、编制战略规划及监督实施等。

二是设立功能单一的特别区及其专门机构。

如果在上述管理体制调整尚不能有大的突破的情况下，可以考虑根据某种特定的管理需要，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理。这种模式在美国非常流行，被称之为“以物为中心的行政区划”。特别区的范围有大有小，大的基本覆盖了整个大都市区，小的则是2—3个城市之间的组合。特别区的种类五花八门，有大气质量管理区、水区、学区、废弃物管理区、交通运输区等