我国自由贸易区战略及未来发展探析

(本文作者：商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员、博士生导师) 陈文敬 [摘要] 经过多年的前期研究和实践，我国的自由贸易区建设取得了积极进展，同时也面临着一些需要解决的问题。在此背景下，党的十七大报告将自由贸易区建设作为国家级战略提出来，意义重大。全面、深入、有效地实施自由贸易区战略，应在澄清概念内涵的同时，确立符合我国国情的自由贸易区发展方向。 [关键词] 自由贸易区； 建设； 发展

[中图分类号] F125 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2008）17-0009-04 自由贸易区的产生是自由贸易理论的一个具体实践和贸易自由化演进过程中的阶段性表现，它既符合世界多边贸易组织的基本原则和发展方向，也顺应了经济全球化日益加强的大趋势。而自由贸易区战略，则是一个国家对外开放战略的重要组成部分，也是拓展对外开放广度和深度、提高开放型经济水平、深层次参与经济全球化进程的重要举措。目前，世界上许多国家和地区都参与了各种类型的自由贸易区建设，包括经济体之间签订的自由贸易协定（FTA）和经济体在境内自主设立的自由贸易区（FTZ），而且发展势头迅猛。

我国组建自由贸易区工作是实践在先，战略提出在后。确切地讲，我国首次将自由贸易区建设作为一个国家级战略提出来，是在2007年中国党召开的第十七次全国代表大会上。在大会报告中明确提出，要“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作”。这为我国未来自由贸易区建设指出了方向。因此，全面了解自由贸易区战略提出的背景和意义，探索符合我国国情的自由贸易区发展方向，对深入实施自由贸易区战略将不无裨益。 一、自由贸易区战略提出的背景

我国关于自由贸易区问题的系统研究始于20世纪90年代初。为使国家宏观决策科学化，根据领导的指示和钱学森的建议，于1991年9月成立了国民经济和社会发展总体研究协调小组，开展国民经济和社会发展的总体研究工作。1991年底，总体研究协调小组针对我国的社会经济形势，现行确定了13个重大研究课题，并落实了以综合部门为主的课题承接单位。其中，当时的对外贸易经济合作部承担了《世界经济区域集团化趋势、影响及对策》课题，并成立了课题组。

当时的研究主要集中在分析形势、判断趋势、把握机遇、应对挑战。据此，《世界经济区域集团化趋势、影响及对策》课题组对以下几个方面的问题进行了深入研究：世界经济区域集团化发展对我国的影响及相应对策，欧洲经济一体化发展对我国的影响及相应对策，北美建立自由贸易区及我国的因应对策，亚太地区经济合作对我国的影响及对策，东亚和中亚经济集团化发展对我国的影响及对策，等等。研究表明，80年代中期以来，世界经济区域集团化趋势日益明显，发展速度之快、范围之广，令人瞩目：欧共体1985年开始建设统一大市场，1992年底基本告成；美、加、墨已签订建立北美自由贸易区协议；亚太地区经济合作向组织化发展，次区域性集团纷纷涌现；其他地区各种不同形式的经济合作组织和联盟也在积极酝酿和构筑之中。世界经济这一发展态势并非偶然，它是世界局势缓和以及冷战结束后经济矛盾突出和竞争加剧的表现，是生产力发展的客观要求，也是全球经济一体化的必然阶段。

同时，研究还发现，区域经济一体化一般是从建立自由贸易区开始，通过逐步取消区内关税和非关税壁垒，促进区内商品贸易自由化，然后向关税同盟、共同市场等更高阶段发展。自由贸易区具有“贸易创造效应”和“贸易转移效应”，区内成员均可从中不同程度受益，有利于经济贸易的增长。然而，由于自由贸易区固有的排他性，即区外贸易伙伴享受不到自由贸易区优惠待遇，加之“贸易转移效应”，非成员国的产品竞争力遭到削弱。也就是说，游离于自由贸易区之外的国家，在国际市场竞争将处于不利境地。1991年11月12日，我国虽然已成为亚太经济合作组织（APEC）成员，但由于该组织只是一个论坛性质的，也有人称其为

“聊天的地方”，所以其推进的贸易投资自由化、便利化和经济技术合作计划亦属“非约束性”的，不具有自由贸易协定这类机制性安排的约束力。尽管如此，我国在尚未加入自由贸易区这种机制性组织的情况下，参与非约束性的区域经济合作组织也不失为一种次优选择。通过APEC平台，可以秣马厉兵，做好参与机制性的区域经济贸易组织的准备，包括多边和双边自由贸易区，以摆脱长期游离在外的局面，最大限度地利用“两种资源”和“两个市场”，使我国从贸易自由化中获取最大化利益。

由于我国从复关（GATT）到加入世界贸易组织(WTO)谈判历经数年磨难，20世纪90年代后半期入世谈判又到了关键时刻，我国集中精力解决WTO成员地位问题，组建自由贸易区的可行性研究虽在推进之中，但正式提出的时机尚未成熟。1999年，时任的在马尼拉召开的第三次中国—东盟领导人会议上提出，中国愿加强与东盟自由贸易区的联系，这一提议得到东盟国家的积极回应。2000年11月，在新加坡举行的第四次中国—东盟领导人会议上首次提出建立中国—东盟自由贸易区的构想（即“10+1”），并建议在中国—东盟经济贸易合作联合委员会框架下成立中国—东盟经济合作专家组，就中国与东盟建立自由贸易关系的可行性进行研究。

2001年3月，中国—东盟经济合作专家组在中国—东盟经济贸易合作联合委员会框架下正式成立。专家组围绕中国加入世界贸易组织的影响及中国与东盟建立自由贸易关系两个议题进行了充分研究，认为中国—东盟建立自由贸易区对东盟和中国是双赢的决定，建议中国和东盟用10年时间建立自由贸易区。这一建议经过中国—东盟会和经济会的认可后，于2001年11月，也就是世界贸易组织宣布中国将于12月成为正式成员之际，在文莱举行的第五次中国—东盟领导人会议上正式宣布。2002年11月，第六次中国—东盟领导人会议在柬埔寨首都金边举行，和东盟10国领导人签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，决定到2010年建成中国—东盟自由贸易区。这标志着中国—东盟建立自由贸易区的进程正式启动，也是中国的第一个自由贸易区工程。

《中国与东盟全面经济合作框架协议》提出了中国与东盟加强和增进各缔约方之间的经济、贸易和投资合作；促进货物和服务贸易，逐步实现货物和服务贸易自由化，并创造透明、自由和便利的投资机制；为各缔约方之间更紧密的经济合作开辟新领域等全面经济合作的目标。

2004年1月1日，自由贸易区的先期成果——“早期收获计划”顺利实施。2004年全年早期收获产品贸易增长40%，超过全部产品进出口增长的平均水平。2004年11月，双方签署自由贸易区《货物贸易协议》，并于2005 年7 月开始相互实施全面降税。中国—东盟自由贸易区自2005年7月《货物贸易协议》实施以来，中国与东盟的贸易进出两旺，自由贸易区降税对双边贸易的促进作用日益凸显。至2007年，中国对东盟的平均关税水平已由降税前的9.9%降低到6.6%。东盟国家也对中国相应地实行了降税。以关税较高的泰国为例，2005年其平均税率由12.9%削减到10.7%，2007年则又进一步降至6.4%，进一步打开了双方贸易增长空间。根据我国海关统计，2006年我国与东盟贸易总额达到1608.4亿美元，同比增长23.4%；2007年双边贸易额达2025亿美元，同比增长25.9%。双边贸易实现了稳健、持续的增长，取得了互利双赢的结果。

2007年1月，双方又签署了自由贸易区《服务贸易协议》，并于7月顺利实施。目前，双方正共同努力，争取早日完成《投资协议》的谈判，确保在2010年全面建成中国—东盟自由贸易区。

中国—东盟自由贸易区的顺利推进及其成果，充分证明我国选择以自由贸易区方式深化对外开放，加强与其他国家和地区合作，实现互惠互利、共同发展，是顺应经济全球化趋势和各经济体寻求和谐发展的必然结果，也是我国发展到一定阶段的正确抉择。因此，继中国—东盟自由贸易区之后，我国加快了自由贸易区商谈的步伐，形成了由近及远、从周边向全球展

开的自由贸易区建设态势。至十七大提出实施自由贸易区战略之前，我国正在建设的自由贸易区已有5个，正在商谈的自由贸易区7个，共涉及29个国家和地区，涵盖我国对外贸易总额的四分之一。另外，还有一些国家提出拟与我国组建自由贸易区，其中有的正在学术层面上进行探讨或做预可研。我国的自由贸易区建设已进入到一个全面快速发展的新阶段。 二、形成国家战略的必要性

随着自由贸易区建设与商谈工作的逐步展开，我国积累了不少经验，锻炼了队伍，同时也面临着一些需要解决的问题，如全球布局、重点选择、开放承受能力和步骤、领域选择、队伍建设等。实践表明，这些问题通过个例解决方式，不仅耗时费力，频于应付，其结果是事倍功半，难免存在盲目性，缺乏中长期的整体战略安排。因此，国家有必要制定战略规划，从长计议。

(一)形成国家战略时机已经成熟。 经过多年的前期研究和实践，我国在组建自由贸易区方面已初步走出一条基本路子，包括预可研、联合可行性研究、确定协议框架内容、双边磋商谈判、弥合分歧、求同存异、签署自由贸易协定等一系列工作。可以说，我国的自由贸易区建设从无到有、从小到大，从学习摸索到主动提案，从广泛接触到重点选择，已形成遍及五大洲的布点格局。然而，面对实践中存在的一些问题，须认真总结研究，制定长远规划和战略，避免盲目性，提高自由贸易区建设的效率和效益，以使我国自由贸易区布局更加合理，发展更加健康，更加符合我国经济社会发展的整体战略和总目标。

目前全球绝大部分FTA/RTA是WTO成立以来组建的，发展势头之猛、范围之广、跨度之大、领域之宽，都是前所未有的。这既是经济全球化和贸易投资自由化规律使然，也是各国和地区竞相发展经济、寻求自身利益最大化的必然选择。为顺应全球自由贸易区发展趋势，同时结合我国的实践和需要，将自由贸易区建设提升为国家级战略并予以实施的时机已经成熟。

(二)拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平的需要。

FTA是在WTO承诺的基础上，成员间相互逐步取消大多数产品关税和非关税措施，开放服务业和投资市场，最终实现贸易投资全面自由化。这是WTO规则允许的做法，其自由化程度超越了WTO贸易投资自由化的进程，是一种市场更加开放的行动举措，有助于减少区域内的贸易投资壁垒，推动世界范围的贸易投资自由化和便利化进程。FTA的这些特点恰恰与我国进一步“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”的要求相吻合，此时作为一个国家战略提出来，不仅体现我国将始终遵循多边规则、坚持对外开放基本国策，也使未来对外开放可选择的路径更加清晰。

(三)深度参与国际分工，实现互利共赢的需要。 由于FTA成员相互消除贸易投资壁垒，且超越了WTO贸易投资自由化进程，其所产生的“贸易创造效应”和“贸易转移效应”首先使区内成员受益，从而加速了要素流动和资源优化配置，形成更加有效、更趋合理的分工与合作，至少是在一定范围内深化了国际分工。这有助于我国实施“走出去”战略，更广泛地参与国际分工，实现互利共赢、共同发展。 (四)加强多领域合作，在国际舞台充分发挥作用的需要。 在组建自由贸易区之前，我国长期游离于机制性的贸易集团之外，使我国在世界经济舞台上处于较被动的境地，缺少深度合作的手段和制定规则的话语权，制约了在国际舞台上充分发挥一个发展中大国应有的地位和作用。通过实施自由贸易区战略，我们在制定方面就有了明确的目标和方向，企业的发展战略也有了更清晰可靠的参考依据。 (五)规划蓝图，协调好对外开放与国民经济发展关系的需要。

一个战略的有效实施，必须配以若干具体可行的实施方案，否则，难以取得预期效果。实施自由贸易区战略也不例外。目前，虽然自由贸易区战略仍缺乏具体内容，实施方案亦未出台，

但战略提出本身至少说明了问题的重要性，并促进蓝图的规划。在十七大报告中，我们可以清楚看到，实施自由贸易区战略是作为“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”总要求的重要举措提出来的，这既是一个发展路径的指引，也包含着对未来经济发展模式和质量的要求，更是协调好对外开放与国民经济发展整体战略的需要。 三、我国自由贸易区发展现状与未来发展方向

改革开放以来，我国经过较长时间的探索和实践，尤其是加入WTO后，加大了自由贸易区的研究和建设力度，先后与亚洲、拉丁美洲、大洋洲、欧洲、非洲等29个国家和地区签订和商谈自由贸易协定，在境内建立了若干自由区性质的保税区、保税港区、出口加工区等，使对外开放广度和深度进一步拓展，开放型经济水平不断提高。

虽然我国在自由贸易区建设方面取得了积极进展和良好开端，效果亦逐渐显现，但是，实施自由贸易区战略提出后，众多媒体报道显露出人们对自由贸易区认识不甚清晰，以至于不知所措或盲动，导致目标和行为的错位。因此，笔者认为，欲全面、深入、有效实施自由贸易区战略，应在澄清概念内涵的同时，确立符合我国国情的自由贸易区发展方向。 （一）澄清概念与内涵。

在世界多边贸易组织的规则中，有两个概念的自由贸易区：一个是WTO界定的自由贸易区（free tarde area），另一个是世界海关组织（WCO）定义的自由贸易区（free zone/ free trade zone），两者的内涵是不同的。

为此，2008年5月9日，商务部和海关总署联合发出《关于规范“自由贸易区”表述的函》，对自由贸易区的概念内涵予以澄清，并对名称的使用提出建议。该通知函的发出，对正确理解自由贸易区内涵，顺利实施提出的自由贸易区战略，准确把握未来方向，采取适合我国国情的相关措施，是非常必要的和及时的。 （二）制定自由贸易区战略规划及实施细则。

目前我国虽已提出“实施自由贸易区战略”的概念，但人们并不了解其具体内容，更不知发展目标及行动举措，因此，该战略仍停留在上层和少数操作部门层面上，致使地方和企业不能及时跟进并采取相应行动，以充分、有效地获取自由贸易区所产生的效益。鉴于此，应抓紧研究制定自由贸易区战略的近、中、长期规划以及实施方案，包括目标明确、可操作性很强的具体实施措施等，并将主要内容告知国人，为自由贸易区战略顺利、有效实施铺平道路。 （三）进一步加强队伍建设。

随着我国经济的持续快速发展和国际地位的不断提高，近年来拟与我国商建自由贸易区的国家越来越多。面临这种形势，我国的专业队伍建设和能够参与的人力资源配置彰显不足和滞后。尽管在加入WTO过程中和自由贸易区组建过程中，已经培养和锻炼了一些人员，成为当前自由贸易区商谈的骨干力量，但由于已签署协定并正在建设的自由贸易区、正在谈判的自由贸易区以及正在进行可行性研究的自由贸易区不断增加，现有人员欲应对如此繁重的工作，就显得力不从心。从当前实际情况来看，至少需重点作好以下工作：

1.组建相对固定的FTA谈判队伍，不断培养新生力量加入。根据目前我国自由贸易区发展的态势，应建立一支规模稍大的专业队伍，以确保实施、谈判和前期研究三个层面的工作有序、有效、顺利推进。

2.组建前期可行性研究队伍，合理配置科研资源，避免重复劳动，浪费资源。

3.总结经验，建立谈判和可研报告模本或模块，以提高工作效率，加快研究和谈判进程。 4.选择几所大学作为试点，专门培养FTA方向的研究生，由学校导师或聘请符合条件的专业队伍人员为第二导师与学校导师共同指导，或邀请专业队伍人员参加论文答辩，以加快培养和选拔合格人才。

(四)境外与境内自由贸易区并举。

根据商务部和海关总署《关于规范“自由贸易区”表述的函》中的解释，目前我国提出的“实

施自由贸易区战略”系指WTO界定的“自由贸易区”。诚然，为了避免产生歧义，可以对“free trade area”与 “free trade zone(FTZ)”的中文表述有所不同，以便区分。但需要指出的是，FTA不是“free trade area”的缩写，而是“free trade aggreement”的缩写，是为建立自由贸易区签署的法律文件。同时，基于世界各国的实践和我国对外开放的实际需要，切不可禁提FTZ或拒绝中国实施FTZ，这并不是因为FTZ的历史比FTA久远，更重要的是全球FTZ方兴未艾、层出不穷，且各国都有非常成功的实践成果，我国没有理由回避或摒弃它，倒是应该静下心来很好地研究它和用好它。 因此，我国在拓展对外开放广度和深度、提升开放型经济水平过程中，应考虑到FTA和FTZ两个方面的内容，切实用好WTO和WCO的两个规则，形成两手抓、两条腿走路、内外互动的对外开放新格局。

目前，应在澄清概念、运用规则、借鉴经验的基础上，研究制定FTZ战略及实施方案。在这方面，我国具有很大发展空间。

1.在沿边地区，研拟建立边境自由区的规划，在条件较成熟的云南、广西、、内蒙、黑龙江、吉林的边境地区先行试点，以提升沿边开放水平，扩大与周边国家的经贸合作领域，加快边境地区的发展。

2.在沿海地区，可选择全省为特区的海南省作试点，建立海南自由贸易区或称“自由贸易园区”。海南省具有整体建立FTZ的区位优势，四面环海，无需物理围网的巨大投入，海关监管可参照港澳模式，以实现早年曾设想“再造一个”、提出“突出经济特区的„特‟字”以及关于把海南岛建设成“开放之岛”的期望。这需要周密策划，做好可行性研究和具体实施方案；可设计分步推进的先行先试方案，如先将洋浦保税港区的向外延展，或将某些审批权下放给海南等，进行制度创新，发挥海南在新一轮对外开放中的排头兵和创新作用。 3.在两岸经贸合作方面，内地可对实行更加开放的，通过建立具有FTZ性质的特殊区域（如“两岸经济合作区”），或签订CEPA，为促进和深化两岸经济合作开辟新的路径，创造更为宽松便利的合作环境，实现两岸经济优势互补、互惠互利、共同发展。

4.目前我国的海关特殊监管区名目繁多（如保税区、保税港区、出口加工区、保税物流园区等），功能单一，缺位，造成了各种资源的浪费以及低效率和低效益。应借鉴其他国家的经验，对现有园区进行功能整合、叠加、立法规范监管，使此类海关监管区从单一功能向综合性多功能转变，充分发挥FTZ在我国开放型经济发展中的应有作用。

责任编辑 于朝霞